prof. Mirosław Matyja
W polskim porządku prawnym, mimo przewagi instytucji demokracji przedstawicielskiej, funkcjonują pojedyncze formy bezpośredniego współrządzenia samorządem i państwem, które w praktyce wykorzystywane są jedynie marginesowo.
Niemniej jednak, już sama Konstytucja RP (art. 4) stanowi, że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Zgodnie z ustawą zasadniczą obywatele mogą, przynajmniej teoretycznie, wyrażać swoją wolę bezpośrednio poprzez referendum ogólnokrajowe, referendum lokalne oraz obywatelską inicjatywę ustawodawczą.
Bezpośrednio czyli oddolnie, z aktywnym udziałem obywateli, którzy są, albo powinni być, niepodważalnym suwerenem państwa.
To jest polska teoria, polska praktyka wygląda natomiast zupełnie inaczej.
Kryteria funkcjonalnej demokracji bezpośredniej
W Polsce słyszymy ostatnio coraz częściej o demokracji bezpośredniej, referendach, konsultacjach, inicjatywach obywatelskich itp., a jednocześnie mamy świadomość tego, że zawsze ktoś za nas albo nami rządzi. Wszelkie pomysły ze zbieraniem setek tysięcy (a nawet miliona)podpisów, aby doprowadzić do referendum, też ludzi zbytnio nie przekonują do aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym.
Otóż, próbując sformułować kryteria dla skutecznie funkcjonującej demokracji bezpośredniej, należy po prostu odpowiedzieć na trzy następujące pytania:
- Czy na szczeblu państwowym i lokalnym istnieją procedury podejmowania decyzji w ramach referendum?
- Jeśli tak, czy obywatele mogą sami zainicjować proces referendalny (np. w ramach inicjatywy obywatelskiej)?
- Czy w danym systemie prawnym istnieją obowiązkowe, wiążące i bezprogowe referenda?
Odpowiadając na powyższe pytania, stwierdzamy, że tylko w przypadku dwóch państw na świecie (Szwajcaria i Liechtenstein ) możemy na te pytania odpowiedzieć pozytywnie.
We wszystkich innych państwach, w których organy władcze w jakiś sposób odwołują się w procesie decyzyjnym do obywateli, występują albo jedynie namiastki demokracji bezpośredniej (szczególnie na szczeblu lokalnym) albo decydenci (parlament, rząd, prezydent) mają uprawnienia do skutecznego blokowania referendów.
Polska jest państwem, w którym mamy do czynienia z namiastkami bezpośrednio-demokratycznych instrumentów na szczeblu lokalnym i z pełną kontrolą tychże instrumentów na poziomie państwa poprzez przedstawicielskie organy władcze.
Referendum ogólnokrajowe w Konstytucji RP
Ustawa zasadnicza RP zawiera zapisy na temat referendum ogólnokrajowego, które niestety są niewiele więcej warte, niż cała Konstytucja, a więc chaotyczne, niekonsekwentne i niepowiązane z polityczną praktyką.
Konstytucja RP i ustawa o referendum ogólnokrajowym wyróżniają trzy rodzaje referendum ogólnokrajowego:
- referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125),
- referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90),
- referendum w sprawie przyjęcia ustawy zmieniającej Konstytucję RP (art. 235).
Dwa ostatnie rodzaje referendum mają charakter skonkretyzowany, gdyż dotyczą uchwalonej już przez Sejm i Senat ustawy oraz umowy międzynarodowej zawartej przez Radę Ministrów na ratyfikację, na którą obywatele mają wyrazić zgodę albo nie.
Należy zwrócić uwagę na istotny fakt, iż żadne z powyżej wymienionych referendów nie jest obligatoryjne. Organy uprawnione do jego uchwalenia „mogą”, jak to stanowi ustawa zasadnicza, ale nie „muszą” doprowadzić do jego przeprowadzenia. Daje to tym samym swobodę parlamentarzystom do decydowania o tym, czy społeczeństwo ma się w pewnej sprawie wypowiedzieć czy też nie. Wynika z tego, że obywatel nie jest w polskim prawie traktowany jako podmiot decyzyjny na szczeblu państwa. Wszystko zależy od dobrej woli polityków.
Spore wątpliwości budzi pojęcie „sprawy o szczególnym znaczeniu” (art. 125). Przedmiotem tego referendum mogą stać się sprawy jedynie o charakterze ogólnym, które nie zastępują działań właściwych organów państwowych, lecz konkretyzują późniejszą treść rozwiązań podejmowanych przez odpowiednie organy. Dlatego przedmiotem tego głosowania nie może być jakakolwiek kwestia już wcześniej uregulowana. Krótko mówiąc, obecnie nie można w ramach referendum zmienić ustawy – prawo jest „święte i nienaruszalne”, nawet jakby nie miało sensu i było przestarzałe.
Przyjrzyjmy się jednak dokładniej art. 125 aktualnej Konstytucji RP (z 1997 r.), który zawiera konkretny zapis na temat ogólnokrajowego referendum, a więc namiastki demokracji bezpośredniej w Polsce. Artykuł ten umożliwia przeprowadzenie referendum w sprawach istotnych dla państwa polskiego. W domyśle zakładam, że art. 125 opiera się na wspomnianym na wstępie art. 4 Konstytucji RP.
Art. 125. Referendum ogólnokrajowe
1. W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe.
2. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
3. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący.
4. Ważność referendum ogólnokrajowego oraz referendum, o którym mowa wart. 235 zmiana Konstytucji ust. 6, stwierdza Sąd Najwyższy.
5. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa.
Powyższy zapis konstytucyjny nie ma nic wspólnego z demokracją bezpośrednią – przez obywateli dla obywateli. Dlaczego?
Po pierwsze, chyba nikt w Polsce nie potrafi jednoznacznie zdefiniować „spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Dla jednego jest to wprowadzenie wspólnej waluty euro, dla drugiego zamknięcie granicy z Ukrainą, dla trzeciego zakaz afer gospodarczych, a dla czwartego zakaz budowy elektrowni atomowej itp.
Po drugie, referendum kreowane może być tylko przez Sejm albo Prezydenta za zgodą Senatu. Uchwała o referendum jest w Sejmie podejmowana bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowej liczby posłów lub przez Prezydenta za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jest to więc bariera „nie do przejścia” dla zwykłych obywateli – dlatego odwołanie się do instrumentu referendum na poziomie ogólnokrajowym tylko teoretycznie jest instrumentem bezpośrednio-demokratycznym. Społeczeństwo może się tylko przyglądać, kibicować politykom i łudzić się, że może któryś z nich wpadnie na pomysł, aby przeprowadzić w jakiejś sprawie referendum.
Po trzecie, referendum jest tylko wówczas wiążące, jeżeli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. To już jest kompletne zaprzeczenie wszelkim normom demokracji. Ustalanie progu procentowego ogranicza demokratyczne podjęcie decyzji. Wiadomo przecież, że jeśli ktoś nie idzie do urny, to akceptuje pasywnie wynik głosowania.
Aby umożliwić suwerenowi czyli społeczeństwu polskiemu efektywny udział w sprawowaniu władzy, należałoby zmienić art. 90, 125 i 235 aktualnej Konstytucji, które – mówiąc otwarcie – w obecnej formie nie spełniają najmniejszych norm demokracji bezpośredniej i nie „oddają” władzy społeczeństwu.
Co należy zmienić w polskim prawie?
Zastanówmy się, co należałobykonkretnie zmienić w polskim prawie na szczeblu państwowym, aby obywatel mógł skutecznie współuczestniczyć w procesie decyzyjnym.
W tym kontekście, referendum powinno być w przyszłości w Polsce demokratyczną formą kontroli władz, kształtowania ustroju i wiążącym prawnie wyrazem woli społeczeństwa.
Podkreślam, że polska ustawa zasadnicza nie przewiduje instytucji referendum obligatoryjnego/obowiązkowego. I to jest wielki błąd. Artykuły dotyczące referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji narodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90) oraz referendum w sprawie przyjęcia ustawy zmieniającej Konstytucję RP (art. 235) nie przewidują referendum obligatoryjnego – dlatego powinny zostać zmienione. Nowy artykuł dotyczący spraw zapisanych w art. 90 i art. 235 powinien dodatkowo zostać uzupełniony zapisem obligującym władze państwowe do przeprowadzenia referendum w sprawach, które są uznane za pilne i które nie mają podstaw konstytucyjnych (obecny art. 125).
Dodatkowo nowy artykuł dotyczący referendum powinien uwzględnić wolę społeczeństwa wyrażającą się w formie inicjatywy obywatelskiej w sprawie zmiany Konstytucji i weta obywatelskiego w sprawie zmiany ustawy.
Nowy zapis konstytucyjny odnoszący się do referendum obowiązkowego i zastępujący aktualnie istniejące artykuły: 90, 125 i 235 mógłby brzmieć następująco:
Referendum obowiązkowe
1. Narodowi przedstawia się pod głosowanie:
a. zmiany Konstytucji RP;
b. przystąpienie do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa lub do wspólnot ponadnarodowych;
c. sprawy uznane za pilne, które nie mają podstaw konstytucyjnych i których czas obowiązywania przekracza jeden rok.
2. Narodowi przedstawia się pod głosowanie:
a. inicjatywy obywatelskie w sprawie całkowitej zmiany Konstytucji RP;
b. inicjatywy obywatelskie w sprawie częściowej zmiany Konstytucji RP w postaci propozycji zapisu konstytucyjnego;
c. weto obywatelskie w sprawie odrzucenia lub zmiany jużistniejącej ustawy.
3. Wynik referendum jest wiążący bez względu na to, ilu obywateli uprawnionych do głosowania wzięło w nim udział.
4. Ważność referendum obowiązkowego stwierdza Sąd Najwyższy.
5. Rada Ministrów ma 1 rok czasu na wprowadzenie w życie decyzji podjętych w ramach obowiązkowego referendum.
Na podstawie punktu 1 nowego artykułu Konstytucji, władze państwowe zobligowane są do przedstawienia pod głosowanie zaproponowanej przez nie zmiany Konstytucji RP oraz przystąpienia do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa lub do wspólnot ponadnarodowych (rys. 1).
Rys. 1: Referendum na wniosek organów państwowych w nowej Konstytucji. Źródło: opracowanie autora.
Dokładniej wyjaśnić należy punkt 1.c. Zapis ten zastępuje niejasny zapis w art. 125 aktualnej Konstytucji RP dotyczący „spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa”.
Nowy zapis powinien brzmieć: „sprawy uznane za pilne, które nie mają podstaw konstytucyjnych i których czas obowiązywania przekracza jeden rok” O co tu chodzi? Weźmy konkretny przykład. Rząd polski chce zakupić bron za granicą, co jest olbrzymim przedsięwzięciem, powiązanym ze sporymi wydatkami finansowymi – oczywiście z kieszeni podatnika. Nie ma tu konkretnego zapisu konstytucyjnego, a okres obowiązywania umowy kupna broni przekracza jeden rok. Broń dostarczana ma być bowiem w okresie paru lub parunastu lat. W tym wypadku organy władcze mogą ratyfikować umowę na zakup broni, jednak po ratyfikacji – powiedzmy w ciągu roku – są zobowiązane przedstawić ten projekt do akceptacji społeczeństwu czyli suwerenowi w referendum.
Pytanie referendalne powinno więc brzmieć:
„czy jesteś za zakupem broni…..?” Odpowiedzi są jak zwykle dwie: tak albo nie.
W ten sposób suweren podejmuje ostateczną i wiążącą decyzje w ogólnokrajowym i bezprogowym głosowaniu dotyczącym zakupu broni. Inne przykłady można sobie wyobrazić: budowa rurociągu gazowego, budowa elektrowni atomowej, wydalenie z kraju kryminalnych obcokrajowców, przekop Mierzei Wiślanej itp.
Oczywiście sformułowanie „sprawy uznane za pilne, które nie mają podstaw konstytucyjnych i których czas obowiązywania przekracza jeden rok”, mimo że precyzyjniejsze od sformułowania „sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa”, nie jest jeszcze idealne. Pozostawia ono Sejmowi pewne „pole manewru” kwestia definicji „spraw pilnych” może budzić wątpliwości i prowokować debaty sejmowe. Aby tego uniknąć, należałoby się odwołać do ustawy, w której „sprawy pilne” zostałyby dokładnie zdefiniowane. W Konstytucji nie ma na to miejsca – bo jak wiadomo, ustawa zasadnicza to nie kartka na zakupy.
Jeśli chodzi natomiast o art. 90 Konstytucji RP, zapis ten sugeruje jasno, iż instrument referendum należy rozumieć jako procedurę wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, ale jedynie fakultatywnie. Podobnie jest w przypadku przyjęcia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235). W obydwu przypadkach referendum ogólnokrajowe traktowane jest jako procedura wyjątkowa, aktywowana tylko i wyłącznie w wyniku działania Sejmu i Senatu. Ze względu na ich nieobowiązkowy charakter, obydwa zapisy (art. 90 i art. 235) nie mają poza tym nic wspólnego z demokracjąbezpośrednią, są więc znowu wynikiem „dobrej woli” rządzących.
Stąd konieczne jest w obydwu przypadkach wprowadzenie referendum obowiązkowego.
Natomiast zaproponowany punkt 2 nowego artykułu Konstytucji odnosi się do udziału obywateli w procesie ustawodawczym (rys. 2). Byłoby to absolutne novum w polskim prawodawstwie. Obywatele przejmują tu rolę inicjującą w postaci albo inicjatywy obywatelskiej albo weta obywatelskiego. Różnica między inicjatywą a wetem polega na tym, że ta pierwsza odnosi się do zmiany Konstytucji, zaś celem weta obywatelskiego jest zmiana ustawy. Niemniej jednak, obydwa instrumenty generują głosowanie ogólnokrajowe.
Rys. 2: Referendum na wniosek obywateli w nowej Konstytucji. Źródło: opracowanie autora.
Konkluzja
Powyższe propozycje zmiany Konstytucji RP na rzecz demokracji bezpośredniejmają służyć jako warte przemyślenia i dopracowania i winny być traktowane jako bodziec do przeprowadzenia koniecznych i wręcz nieodzownych zmian dotyczących referendum ogólnokrajowego w polskiej ustawie zasadniczej.
Należy dodać, że przeprowadzenie referendum nie oznacza każdorazowego udawania się do lokalu wyborczego. W Szwajcarii, która jest kolebką demokracji bezpośredniej, ponad 90% głosujących oddaje swoje głosy drogą pocztową. Informacje na temat referendum i odpowiednie formularze, na których trzeba wpisać z reguły tak lub nie, szwajcarscy obywatele otrzymują do domu. Wypełnienie kartki referendalnej to obywatelski obowiązek, ale jeśli ktoś nie głosuje, oddaje również swój głos, bowiem bierze udział w referendum pasywnie, akceptując biernie jego wynik. Stąd wszelkiego rodzaju progi procentowe nie mają sensu i nie tylko przeczą idei demokracji, ale i zdrowemu rozsądkowi.
Dążenie do realizacji idei demokracji bezpośredniej jedynie z punktu widzenia rozpisania referendum z inicjatywy obywateli jest błędne.
Realizacja zasady samostanowienia społeczeństwa o jego własnym losie nie może być z jednej strony rozumiana jako jałmużna od rządzących dla rządzonych. Mam tu konkretnie na myśli wyłączną decyzję organów władczych o rozpisaniu referendum. Z drugiej strony nie można teżkreować fałszywej propagandy, że demokracja bezpośrednia wynika jedynie z inicjatywy obywateli i sugerować im, że mają mozolnie zbierać podpisy pod każdym wnioskiem dotyczącymspołeczno-politycznych lub ekonomicznych zmian w ich interesie.
Idea wprowadzenia głosowania obowiązkowego w ramach referendum ogólnokrajowego winna być najważniejszą kwestią w debacie dotyczącej wprowadzenia instrumentów demokracji bezpośredniej w polskim prawie. Tylko wówczas moglibyśmy mówić o skutecznym współuczestniczeniu obywateli w procesie polityczno-decyzyjnym w naszym kraju.
I o to należy pytać Polki i Polaków w sondażach i prowadzić w społeczeństwie edukację w tym kierunku. Celem tej szeroko zakrojonej debaty winna być nowelizacja Konstytucji RP na rzecz bezpośredniego współudziału obywateli w procesie podejmowania wiążących decyzji na szczeblu państwowym.